Nos chers bilans de SCoT : passer de la culture du chiffre à la culture de la prospective territoriale
L’article L.143-28 du code de l’urbanisme mentionne que : « Six ans au plus après la délibération portant approbation du schéma de cohérence territoriale, la dernière délibération portant révision complète de ce schéma, ou la délibération ayant décidé son maintien en vigueur en application du présent article, l’établissement public prévu à l’article L. 143-16 procède à une analyse des résultats de l’application du schéma, notamment en matière d’environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation de l’espace, de réduction du rythme de l’artificialisation des sols, d’implantations commerciales et, en zone de montagne, de réhabilitation de l’immobilier de loisir et d’unités touristiques nouvelles structurantes. »
Et de rajouter, la sanction suivante : « A défaut d’une telle délibération, le schéma de cohérence territoriale est caduc ».
Une attention louable…
L’intention du législateur est légitime dans la mesure où cette évaluation appelle à interroger l’opérationnalité du SCoT et sa capacité à atteindre les objectifs que les élus se sont fixés, ainsi que d’analyser la légalité du document au regard des évolutions normatives fluctuantes.
Cette évaluation permettra in fine d’identifier les points de vigilance et d’envisager les amendements des pièces constitutives du SCoT, PAS et DOO en tête.
… objective…
Une évaluation de SCoT se base sur des « critères, indicateurs et modalités retenues pour suivre les effets du document sur l’environnement », article R.104-18, du code de l’urbanisme, intégrés au rapport de présentation du SCoT lui-même.
Or, ces indicateurs sont présentés régulièrement sous l’angle d’un chiffre ou d’une évolution valant conclusion sans qu’ils soient intégrés à un contexte territorial donné.
… Mais un bilan déconnecté de l’horizon temporel du SCoT et de la réalité
Trois raisons illustrent cette déconnection entre le temps d’application du SCoT, la réalité et le bilan à 6 ans :
- La durée d’application d’un SCoT est approximativement de 20 ans, alors même que l’évaluation d’un SCoT est fixée à 6 ans seulement. Cela interroge :
- La séparation entre le temps de la stratégie d’aménagement que le SCoT porte et qui est nécessairement un temps long car il est une vision ;
- Le temps de l’opérationnalité qui s’établit sur plusieurs années (il faut purger le temps administratif et judiciaire de plus en plus fréquent) ;
- Le temps de l’application: le SCoT produit ses effets via les documents d’urbanisme locaux mis en œuvre (PLU, PLUi, cartes communales) et ceux-ci mettent généralement 2 à 3 ans pour être élaborés, modifiés ou révisés. Sans oublier que ces derniers ne produisent leurs effets qu’à l’occasion d’autorisations d’urbanisme délivrées et in fine de projets mis en œuvre…
- Le temps de l’appréciation des effets des politiques publiques menées, qui s’apprécie également sur plusieurs années.
- L’analyse des indicateurs est rendue difficile parce que la donnée est obsolète. La disponibilité de la donnée statistique n’étant pas des plus actuelles et, dès lors, pas des plus factuelles. L’observation se porte sur les deux trois années suivants l’approbation du SCoT et non sur les 6 ans.
- Les analyses évaluatives oublient régulièrement que les indicateurs obéissent à des cycles plus ou moins longs qui vont conditionner positivement ou négativement les résultats et donc les conclusions en termes d’atteinte des objectifs. Aussi, un bilan à 6 ans ne permet pas d’appréhender avec un recul nécessaire les cycles qui entraînent une répercussion sur les réalités locales.
Conclusion
- CODRA salue la proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement dans son souhait de supprimer l’article L.143-28 pour laisser place à des SCoT de projets dans le temps long qui est le leur.
- Il est bon de rappeler qu’un SCoT est une vision, un cap et que les territoires mettent en œuvre des politiques publiques pour y tendre sachant que les résultats ne sont pas prédéterminés.
- Rendons au SCoT son rôle de « pari stratégique », sa temporalité et laissons-lui la chance de produire des effets lisibles et visibles.
- Si l’exercice de bilan est nécessaire, une analyse à 6 ans ne semble pas la bonne temporalité. Etant un document de long terme, un bilan à 10 ans serait plus opportun car il permet aux projets portés par le SCoT de « commencer » produire des effets concrets.
- Cela étant, les conclusions évaluatives ne peuvent pas s’abriter derrière la culture du bilan comptable. Il convient d’interroger la stratégie souhaitée en questionnant l’évolution de la qualité de vie au travers des besoins des populations, des usages et des fonctions du territoire. C’est l’écosystème territorial qui doit être au cœur de la réflexion d’un bilan de SCoT, et les indicateurs sont à reléguer au rang de moyens et non pas à être traités comme des finalités.
La période de transition climatique, écologique, sociale et économique demande encore plus de vision stratégique et c’est à l’aune de cela que nous devons produire des bilans de SCoT.
Nicolaye LAMY
