PLU : l’outil STECAL mobilisé à la Réunion

La loi dite « Grenelle II »[1] a introduit la possibilité de délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) dans les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU)[2]. Cette disposition permet, dans les zones naturelles et agricoles, le pastillage d’une construction ou d’un ensemble de constructions pour autoriser notamment l’évolution du bâti existant. Elle fait partie des modes de faire négociés entre les différents partenaires associés à l’élaboration des PLU réunionnais pour résoudre des problématiques particulières.

Un dispositif encadré par la loi et interprété localement

Afin d’éviter toute dérive, la loi ALUR[3] a encadré ce pastillage en le rendant exceptionnel et en le soumettant à l’avis de la Commission Départementale de la Consommation des Espaces Agricoles (CDCEA).

Du point de vue quantitatif, le nombre de STECAL qu’une commune peut délimiter dépend des caractéristiques de son territoire. En effet, les types d’occupation des sols, la pratique de l’activité agricole, le morcellement foncier, l’héritage du mode d’habiter, etc. peuvent varier considérablement. Par conséquent, il semble délicat de fixer un nombre précis de STECAL par commune.

Du point du vue qualitatif, un STECAL doit respecter plusieurs critères : se situer en milieu rural, où la collectivité n’envisage pas de renforcer les réseaux compte tenu de la prédominance de la vocation agricole et/ou naturelle de la zone, bénéficier néanmoins d’une desserte routière satisfaisante et d’une alimentation en eau potable et électricité, ne pas être exposé à des risques naturels majeurs (inondations, mouvements de terrain, etc.), ne pas remettre en cause la vocation agricole et/ou naturelle du secteur, notamment si des infrastructures permettent sa valorisation (réseau d’irrigation, équipements touristiques, etc.).

À la Réunion, la mise en œuvre de STECAL peut être envisagée dans trois cas

Dans le premier cas, il s’agit de prendre en compte et de circonscrire des petites poches d’habitation existantes, dont la présence remonte à plusieurs années. Pour éviter que le STECAL soit assimilé à une régularisation de constructions illicites, l’ancienneté de ces poches doit être démontrée. La délimitation du STECAL doit aussi se limiter strictement aux espaces déjà bâtis, sans intégrer de nouveaux terrains constructibles. La logique consiste à permettre les travaux d’entretien et de mise aux normes des logements existants mais pas à encourager la densification de tels écarts. La superficie de ce type de STECAL doit donc être réduite, pas plus d’une dizaine de constructions.

Le deuxième cas qui peut justifier la mise en œuvre de STECAL correspond à des pôles de vie en milieu rural qui ont besoin d’être structurés et encadrés réglementairement. A la Réunion, compte tenu du développement rural des Hauts, de véritables hameaux se sont progressivement structurés au sein d’un espace agricole en perte de dynamisme. Le règlement d’urbanisme y interdit toute structuration ou densification. L’habitat, bien regroupé, y est desservi par des réseaux primaires (voirie, eau potable, électricité, téléphone) et est accompagné de services publics (transports en commun, ramassage des ordures ménagères, etc.), parfois même d’équipements de proximité. Ce type de STECAL vise à circonscrire ces hameaux au bâti existant, quitte à rendre constructibles des terrains vierges interstitiels. Ils peuvent atteindre quelques hectares et englober jusqu’à une cinquantaine de constructions. L’objectif est de permettre leur fonctionnement sans renforcer les réseaux existants et même d’autoriser une structuration mesurée de ces lieux de vie pour mieux lutter contre le mitage du territoire.

Dernier cas pouvant justifier un STECAL : le contrôle de l’urbanisation sur des secteurs anciennement constructibles où la collectivité ne souhaite pas renforcer les réseaux. Les POS offraient la possibilité de classer des secteurs d’habitat diffus en zone NB, le plus souvent des zones naturelles ordinaires où pouvaient être admises des constructions de manière limitée. Avec les PLU, cette catégorie a été supprimée. Cependant, quelle vocation donner à ces secteurs dans lesquels les constructions ont été régulièrement admises ? La possibilité de délimiter un STECAL trouve ici toute sa justification, surtout pour les lieux de vie peu équipés et pour lesquels aucun renforcement de réseaux publics n’est prévu.

Vers de nombreux contentieux ?

Compte tenu du caractère récent de ce dispositif, les auteurs d’un PLU ne disposent pas encore de retour sur expérience. A n’en pas douter, ils ne devraient pas attendre longtemps tant la jurisprudence risque d’abonder dans les prochains mois. La transposition en Métropole n’est pas vraiment envisageable, sauf à trouver un accord avec les partenaires locaux, car l’outil proposé par la loi ne visait pas nécessairement la résolution des cas présentés.

Gilles Durand

[1] Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010
[2] « Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone ».
[3] Loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové